《海南自由贸易港国土空间规划条例》解读

《海南自由贸易港国土空间规划条例》解读

海南省人大常委会法工委 海南省自然资源和规划厅

《海南自由贸易港国土空间规划条例》（以下简称《条例》）已由海南省七届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2024年11月29日通过，自2025年1月1日起施行。《海南省城乡规划条例》、《海南省村庄规划管理条例》、《海南省人民代表大会常务委员会关于实施海南省总体规划的决定》、《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重要规划控制区规划管理的决定》同时废止。

一、《条例》出台的背景和意义

习近平总书记指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划，搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好”。我省高度重视国土空间规划工作，2015年在全国率先开展省域“多规合一”改革试点。2019年按照中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）精神，进一步深化“多规合一”改革，积极推进国土空间规划体系建设。当前，《海南省城乡规划条例》、《海南省村庄规划管理条例》等法规已经无法适应构建新时代国土空间规划体系的要求，在国家层面尚未出台国土空间规划法的情况下，亟需通过地方立法为我省国土空间规划的编制、审批、实施、监督管理等活动提供依据。《条例》总结了我省“多规合一”改革实践经验，保留《海南省城乡规划条例》、《海南省村庄规划管理条例》等法规中切实可行的制度设计，落实国家关于建立国土空间规划体系并监督实施的总体部署，建立全省统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。《条例》的出台将有利于提高我省国土空间规划治理水平，对整体谋划新时代海南自由贸易港国土空间开发、保护、建设格局有重要意义。

二、《条例》的主要内容和亮点

《条例》分为总则、国土空间规划的制定、国土空间用途管制、国土空间规划实施、监督检查、法律责任、附则等七章，共七十条，主要内容和亮点有：

（一）建立完整的国土空间规划体系，实施国土空间规划分级分类管理。一是明确国土空间规划分为国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划三类，规定下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划应当服从总体规划，相关专项规划应当相互协同并与详细规划相衔接。二是明确国土空间总体规划包括省、市县和乡镇国土空间总体规划；国土空间详细规划分为城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划和特定区域详细规划等类型，按照不同层级深度分为单元详细规划和地块详细规划。三是明确各级各类规划编制、审批的要求和程序。规定国土空间总体规划由本级政府组织编制，经同级人大常委会审议后，报上级政府批准；城镇开发边界内详细规划由市县自然资源和规划主管部门组织编制，报本级政府审批；城镇开发边界外村庄规划由乡镇政府组织编制，报市县政府审批；特定区域详细规划由市县自然资源和规划主管部门会同相关部门编制，报本级政府审批；国家和本省对特定区域、其他类型详细规划以及产业园区的详细规划编制、审批另有规定的，从其规定；相关专项规划，由有关主管部门按照职责组织编制。四是明确各级各类规划修改的情形、要求和程序。国土空间总体规划、详细规划修改涉及强制性内容的，按原审批程序报批；不涉及强制性内容的，报批程序分别由省政府、省自然资源和规划主管部门确定。

（二）建立国土空间用途管制体系，有效衔接规划制定与实施。一是明确用途管制的依据和措施，规定经批准的国土空间总体规划、详细规划是国土空间分区分类实施用途管制的依据。二是结合我省实际，明确农田保护区、乡村发展区、生态保护区、生态控制区、城镇发展区和海洋发展区等功能分区的主导功能，以及鼓励性和禁止性的管制要求。三是对地下空间、生态修复、全域土地综合整治等特殊空间分别提出了不同的用途管制要求，规定地下空间开发利用和生态修复应当编制相关专项规划；规定全域土地综合整治应当依据规划编制实施方案，将整治任务、指标和布局要求等落实到具体地块。四是明确已依法实施的资源利用、建设项目不符合现行国土空间规划和用途管制要求的，政府应当组织有序退出，保障退出单位和个人的合法权益。

（三）建立健全规划实施管理体系，实现全域全要素管控。一是明确规划实施的基本要求，要求建立协调工作机制、制定近期建设计划，为规划实施提供保障。二是结合资源利用规律，将规划实施分为资源利用管理和项目建设管理两种模式，实行不同的规划管控方式。三是规定农用地、未利用地、海域、无居民海岛以及矿产资源等自然资源应当分别按照规划用途、批复和出让合同、开发利用方案等进行开发利用。四是进一步优化行政审批流程，对建设项目是否符合国土空间规划和用途管制进行审查并出具空间准入意见，作为批准和核准建设项目、办理农用地转用手续的依据，不再单独核发建设项目用地预审意见或者建设项目选址意见书；土地供应时在空间准入意见或者土地使用权出让等合同中明确规划条件，不再核发建设用地规划许可证；明确核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的要求与程序。五是规定符合一定要求的，可以实行建设工程规划许可告知承诺和豁免，实行豁免的，无需办理建设工程规划许可证，按照国土空间详细规划进行建设；同时规定建设项目可以根据需要分期申请办理建设工程规划许可证并开展分期建设。

（四）结合海南自由贸易港建设需求，积极做好国土空间要素保障。一是规定在不突破规划城乡建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的前提下，符合相关规定的，可以对城乡建设用地、城镇开发边界布局进行调整和局部优化，为优化国土空间布局提供法律保障。二是明确在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，可以将未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等非耕地规划为补充耕地来源，为补充耕地提供规划保障。三是规定在确保耕地数量不减少、质量有提升、整治区域建设用地面积不增加的前提下，可以对零星的耕地、永久基本农田以及城镇开发边界等进行布局优化，为全域土地综合整治提供保障。

（五）构建全周期全链条的规划管理机制，实现国土空间智慧治理。一是规定规划编制等应当以国土空间基础信息平台汇集整合的法定数据为依据，有关主管部门应当及时向省国土空间基础信息平台提供基础资料。二是规定组织编制机关应当及时将经批准的国土空间规划汇交至省国土空间基础信息平台。三是规定政府将基础设施、公共服务设施、城市更新等重大项目列入清单，与省国土空间基础信息平台相衔接，明确规划实施保障措施。四是规定通过“一张图”实施监督信息系统对规划强制性内容传导、审批内容落实等情况进行动态监测，对规划实施进度等执行情况进行预警。《条例》还规定了国土空间规划的监督检查以及法律责任等内容。